加尼留下的迷思：学者为什么治理不好国家？

导读：作为一位昔日的学术明星和如今声誉不再的流亡总统，在阿富汗政府倾倒之际，加尼和他大名鼎鼎的“失败国家”论被拿到台前重新检视。难道加尼在阿富汗的实践最终验证了国家建构理论的失败吗？本文通过对加尼政治生涯和执政困局的详细梳理，提出加尼虽然构想了中央集权和经济建设等等蓝图，但是分裂的政治和强大的外部干预使他“从未有机会实践他的理论”。加尼的遭遇折射了世界银行、IMF等国际组织的“治理专家”的根本困境：他们相信治理活动（governance）最终能带来秩序和发展，但他们本身并不懂得如何统治（govern）。

仓皇逃走的总统加尼：

他从未真正了解过阿富汗

文｜王朝

来源｜全球报姐

1989年2月15日，苏联军队按照协定从阿富汗全部撤离，当天的《洛杉矶时报》上刊登了一篇文章，开头写道：“苏联人已经离开阿富汗，喀布尔这个被包围的傀儡政权的崩溃只是个时间问题。”

当时还在美国约翰斯·霍普金斯大学担任人类学助理教授的作者阿什拉夫·加尼（Mohammad Ashraf Ghani）绝不会想到，32年后，自己竟然成为那个被美国抛弃的总统，经历再一次“傀儡政权的崩溃”。

对于加尼离开的方式，俄罗斯驻喀布尔大使馆新闻秘书尼基塔·伊申科这样描述：“加尼逃离阿富汗的方式最能说明阿富汗国民政府的崩溃，加尼一行人乘坐四辆装满钱的汽车前往机场，他们试图把一部分钱放进一架直升机里，但直升机装不下所有东西，最终他们将一些钱留在了跑道上。”

不过，8月18日晚，身处阿拉伯联合酋长国的加尼在逃亡后的第一次公开声明中说，他逃离是为了避免被塔利班处以私刑，并誓言要返回。他在声明中提到当年被公开绞死的阿富汗总统穆罕默德·纳吉布拉——1996年塔利班占领首都后，将其处决并绞死在一个公共广场上。

加尼也否认了携带大量现金逃离的传闻，他表示自己只带了随身的衣服，甚至连书都来不及拿。

8月19日，阿富汗外交高级顾问Barry Salaam在推特上披露，加尼在逃跑前几天便向外交部申请了护照，他很清楚自己在做什么。“他使得一个国家蒙羞，至今没有半点羞耻感。”

◆1989年刊登的苏联撤军报道

专注故乡历史的前沿学者

1949年，加尼出生在阿富汗洛加尔省的阿赫迈德扎伊部落，在普什图人当中地位较高。加尼家境殷实，家族集团是阿富汗国内数一数二的大企业，父亲担任数个政府高级职位，使他有机会去黎巴嫩的贝鲁特美国大学接受高等教育，他也在那里结识了自己未来的结发妻子——鲁拉·萨德。

1973年完成大学学业同年，阿富汗王国爆发内乱。在苏联支持的阿富汗人民民主党帮助下，达乌德汗推翻了阿富汗末代国王查希尔，并开始推行自由化政策。加尼回到阿富汗，在喀布尔大学教授人类学和阿富汗研究。不久后，他接受政府奖学金资助，于1977年前往美国哥伦比亚大学进修预期两年的硕士项目，这一去就是二十余年。

加尼离开后，阿富汗人民民主党于1978年发动四月革命，建立亲苏政权，推行激进的社会改革政策，造成地方部族和宗教人士的不满，此后的阿富汗陷于政治动乱和内战中。由于家人大多被捕，加尼只好滞留美国，一路在哥伦比亚大学攻读到博士毕业，之后还在加州大学伯克利分校、约翰斯·霍普金斯大学等高校出任教职。

作为人类学者的加尼专注于故乡历史，主要研究19世纪末的阿富汗政治，即国家结构如何从部落制逐渐发展为更为现代的中央集权国家，特别是阿卜杜·拉赫曼汗国王在位时的1880年-1901年。他对占全国五分之二人口的普什图部落政权结构、普什图部落习惯法（Pushtunwali）、伊斯兰教等因素在早期阿富汗国家建设当中的作用有着深刻见解。

在他看来，拉赫曼汗在强化政府中央集权的道路上，需要面对部落贵族和宗教权贵两大障碍，而他经过21年的铁腕统治将二者彻底重塑。其最大成就是通过教士传播了为中央集权和君主权威提供合法性的新宗教学说，并通过征战和镇压确立自己为最高宗教权威。他也写道，拉赫曼汗对原教旨主义的瓦哈比派深恶痛绝，因为他们的教义会威胁到自己的权威地位。

这些分析勾勒出日后他对阿富汗未来建设的基础认知：强化中央权力，强调国家对地方和宗教权威的控制。但为了其政策合法性，他也会吸收地方习惯法和伊斯兰的成分。他也清醒评论说，“脱离政治而寻求‘法律’很可能是追逐幻想。在这方面，伊斯兰教法与任何其他法律制度并无不同。”

在研究阿富汗王国的国家建设之路时，这位年轻学者似乎已经看到了被战火撕裂的祖国未来的蓝图。

到1991年，世界银行将其揽入麾下担任首席人类学家，此时的加尼已是学界明星，在空间理论、国家建设方面颇有建树。任职11年间，加尼在俄罗斯、中国、印度都有经历，参与和指导过的项目无数，大多与市场化背景下的体制改革有关。这些经历树立了他作为国家建设领域研究的领军人物形象，而他也逐渐成为一名公众人物，时常在媒体针对阿富汗和中东形势发表评论。

彼时的阿富汗在美国支持下赶跑了之前的圣战者，并于1992年拥立塔吉克族教士布尔汉努丁·拉巴尼任新总统。但他并没有太多实权，无法团结各个军阀派系，任由塔吉克族游击队领袖马苏德和巴基斯坦支持的军阀希克马蒂亚尔争夺地盘，并让塔利班趁虚而入。1996年，新政权被塔利班推翻，国家依然一片混乱。

▲ 身着传统服饰的加尼

对阿富汗民选政府倍感不满

直到2001年，美国为报复“9·11”事件发动对阿富汗的战争，推翻庇护“基地”组织的塔利班政权。加尼旋即辞去所有国际组织职务，凭借自己的专业知识和经验，参与到祖国重建中。

他亲自协调了在德国波恩召开的阿富汗问题国际会议，并参与撰写最终协议文本，为未来的过渡政权和国家建设制订总路线图。这场会议中，少数民族占多数的北方联盟、前国王查希尔为首的罗马集团、由其他反塔利班人士组成的塞浦路斯集团，再加上以普什图族为主的白沙瓦大会，四方在美国推动下达成协议，签署了《关于在阿富汗重建永久政府机构之前的临时安排的协议》，即《波恩协议》。

《波恩协议》规定，阿富汗之后将实行中央集权的总统制，这引发了北方联盟的不满，后者不希望由普什图人控制一个强大的中央政权，故谋求权力更分散的总理内阁制，内斗的祸根由此埋下。

根据协议，哈米德·卡尔扎伊于2001年12月成为过渡政府领导人，由加尼担任其首席顾问。与拉巴尼不同，卡尔扎伊没有明确的意识形态取向，若非父亲被塔利班刺杀，他一度想在塔利班政府内担任职务。

卡尔扎伊为人随和，和很多政治人物都有不错的私人关系。除此之外，他还有着普什图人大部落背景，家族历代都是政府重要成员。对于美国来说，他在北方联盟政府中担任过外交部副部长，也为反塔利班势力争取欧美支持做了大量游说工作，是一个各方都能接受的人选。

随着新政府接管阿富汗政权，整整24年后，加尼重新回到故土。他后来在接受采访时说，他回到自己家族世居了六百多年的村庄，而那里的村民只剩下皮包骨头。这更加坚定了他参政的决心。

在卡尔扎伊的过渡政府中，加尼担任财政部长，在这个百废待兴的国家，一切只能从零开始。他发行了新的货币，重建了国家财政和预算体系，并根据在世界银行的经验制定了一项雄心勃勃的“国家团结计划”。

该计划将世界银行提供的5亿多美元资金以分期赠款形式向阿富汗最贫困的村庄提供直接援助。由当地人建立的民选委员会来管理资金用途，并促进居民建立基于共同权利和义务的国家认同。

“这是一个巨大的赌博，把10亿美元花在阿富汗的村落。”加尼当时评价说，“但我认为，这比把钱花在这个国家的任何其他地方都要有效得多。”

由于加尼的斐然成就，英国《新兴市场》杂志2003年评选他为“亚洲最佳财长”。

2004年，阿富汗举行新政权上台以来的首次选举，卡尔扎伊正式当选阿富汗总统。与《波恩协议》估计的不同，卡尔扎伊并没有完全依赖国家机构性的力量，而是通过个人关系网络进行统治。这让加尼非常不满，他拒绝继续服务政府，而是回到喀布尔大学担任校长。

2009年接受美国《纽约客》采访时，加尼直言不讳地批评说：“让流亡的人突然掌权，溜须拍马成为一个重要的组成部分，因为他们依赖关系。”

此时的加尼表达出对政治腐败的不满。他抨击参与“国家团结计划”的官员“不具备顶层设计思维，总是采用预先计划好的模式”，这是因为他们的领导者“不是创新者。他们不是领袖，他们是官僚”。由于该计划存在依赖外部资金、缺乏连贯性等问题，在加尼离任后续没能得到太多推进。

▲ 加尼2005年在TED演讲

放弃美国护照回国参政

回到喀布尔大学的加尼并没有在公共领域中保持沉默。他和曾经担任过阿富汗政府高级顾问的西方学者一同建立智库，专门在重建“失败国家”方面提供建议。他也成为蜚声国际的学者。2013年在英国《展望》杂志公布的世界100位顶尖思想家的投票结果中，加尼以阿富汗过渡协调委员会主席的身份名列第二。

与此同时，卡尔扎伊试图协调普什图人与其他民族的利益，大量吸收北方联盟要人进入政府，各地军阀获得了正式的省长头衔。由此，《波恩协定》设计的总统集权事实上变成了内部分权，进一步加剧了腐败。

不仅如此，塔利班在南方盘踞，并不断发动恐怖袭击，美国和北约投入大量精力进行反恐行动，反而造成了巨大的平民伤亡，和平依旧尚未到来。

2008年，担任财政部长的加尼与哈佛大学肯尼迪学院教授克莱尔·洛克哈特合作出版了《修复失败国家：重建分裂国家的框架》一书，讲述长期冲突后如何动员各种形式的资本来开展国家建构，其中包括不少启发和指导其财政政策的思想。

他提出，重建从战乱中刚刚走出的国家，应当有五步要走：首先，对既有的国家资产和资本进行重新评估；第二，在透明和有退出机制的前提下，界定国际社会各个主体参与重建的角色；第三，在政治进程早期就对管理和领导方面大量投入，确保人才；第四，确保获得国际资源支持的组织成为善治的典范，保证透明；最后，采取支持国内私营经济的政策，而不是一味采购外国服务和产品。

他毫不讳言，外国的占领政策和国际援助都没能帮助到阿富汗。他在2005年的一次TED演讲上激烈抨击国际援助的低效，“贸易是关键，而不是援助”，与其把巨额资金投入到反毒品战争中，不如把这些钱付给具有创新能力的公司到阿富汗创造工作岗位。

不过，加尼没有离开政治舞台太久。随着国际声望的积累，他先后被传出继任联合国秘书长和世界银行行长的消息。但最终，他选择了回归阿富汗政坛。

2009年，加尼放弃美国护照，参加阿富汗总统大选，结果仅获得4%的选票。而卡尔扎伊与塔吉克军阀法希姆结盟，在舞弊的骂声中连任。之后加尼并未淡出国际视野，而是继续通过其学术资源，与美国学者和智库频繁接触。

美国总统奥巴马上台后，其阿富汗政策逐渐不再以反恐为主，而是更加注重地缘性，并推动阿富汗政府“阿富汗化”。奥巴马于2009年宣布，将会先增兵打击“基地”组织和塔利班，然后再有序撤军，提高阿富汗政府和军队的能力。这为加尼创造了新的机会。

同年4月，在一份名为《阿富汗未来十年框架》的报告中，加尼阐述了对于阿富汗重建的设想。接受该报告的大西洋理事会与奥巴马政府决策圈关系极为密切，不少成员曾在奥巴马政府任职，对外交政策有着重要影响。

在报告中，他将国家职能分为四个层级，最优先的第一层包括：法律与秩序、公共财政、行政控制、人力资本。目标在于建立强有力的政府机构，形成对领土的有效控制。

他提出，阿富汗军队和警察需要建立新的晋升机制，保证透明、唯才是论，并涵盖所有族群。此外，警察部队的主体是地方民兵，而负责支付薪酬的联合国开发计划署连警察的数据库都没有，甚至“没能建立一个系统的薪资体系，以确保按时、足额支付薪资”。这些关于阿富汗政府能力缺陷的洞见与他早年的研究一脉相承。

另一方面，卡尔扎伊当选后做出改弦更张的姿态，提出反腐、促进和解等主张，吸引加尼重新加入政府团队。此后，加尼领导阿富汗过渡协调委员会，负责协助阿富汗军队接替北约部队，被媒体称为“过渡沙皇”。借此机会，加尼得以游览全国，成为下一任总统的有力竞争者。

▲ 卡尔扎伊、加尼和阿卜杜拉

“修复失败国家”的失败

2014年，卡尔扎伊被最高法院禁止谋求第三任期，加尼决定以反腐、民族和解、振兴经济为口号再次参选。他的主要对手是来自北方联盟的塔吉克人阿卜杜拉。

作为一名外国侨民，加尼没有多少当地人脉，也没有多少阿富汗人会信任一个不久前还拥有美国护照的人。相比阿卜杜拉，加尼更是缺乏地方武装派系的背景。

据英国《卫报》报道，为了争取本地支持，加尼开始使用自己的普什图部落名——阿赫迈德扎伊，并穿上阿富汗传统服装。据说他还参加了情绪课程，为了控制自己臭名昭著的坏脾气。加尼甚至与少数民族军阀势力达成妥协，选择了乌兹别克族军阀杜斯塔姆作为搭档。而在2009年时，他曾抨击杜斯塔姆是“人尽皆知的杀手”。

对于美国人来说，由于卡尔扎伊在第二任期与美国政府闹翻，其拒绝签署双边协议，并阻碍美国接下来的撤军，此时他们需要的是一个更容易合作的对象、一个更加贴近西方思路的改革者。由技术官僚组成的加尼团队显然是个不错的选择。

在第一轮选举中，加尼仅获得31.56%的选票，次于阿卜杜拉的45%。但第二轮选举局势发生逆转，加尼以55.27%的得票率击败了阿卜杜拉。

▲ 2014年选举期间，正在投票的阿富汗

这得益于塔利班的意外助力。过去历届大选，塔利班试图通过恐怖袭击干扰大选，并抨击选举受美国人操控，从而质疑喀布尔政权的合法性。根据一份美国智库的报告，由于内部分裂和沙特、巴基斯坦方面的授意，塔利班在第二轮选举期间减少了袭击次数，并且允许其控制范围内的普什图人进行投票。

不过，阿卜杜拉并没有承认败选。之后经过美国斡旋，加尼任命阿卜杜拉为“首席行政官”，由此组成了一个脆弱的民族团结政府。

▲ 2014年，时任美国国务卿克里调停加尼与阿卜杜拉的争议

随即而来的内阁任命中，加尼被指责过于依赖普什图人，尤其是自己所属的吉尔扎伊部落。阿卜杜拉表示，团结政府应该充分代表两方的势力。加尼则回击称，政府任命应该基于能力和专业性。混乱而缓慢的政府组阁从一开始就摧毁了加尼政权的合法性。

与加尼想象的不同，虽然卡尔扎伊的腐败网络阻碍了国家机构的力量，但也让其能有效控制议会和行政部门。不喜欢权力掮客的加尼对反对派无能为力，只能通过提拔年轻官员或建立新机构来改变内部结构，但这造成大量机构平行存在，导致行政体系冗杂、行政效率低下。

与此同时，加尼的坏脾气和自傲让其愈发疏远那些对地方有强大影响力的权力中介，让他日渐被孤立，只能依靠一个非常小的个人圈子发号施令。

在加尼更不擅长的战场上，塔利班继续攻城略地，喀布尔政府的控制力不增反降。加尼试图成为各方力量的协调者和对话者，一方面他和美国签署协定，另一方面也极力推动和塔利班的和谈，甚至在2018年还表态称，可以承认塔利班作为合法政党。

塔利班方面则以喀布尔政权是美国傀儡为由，一直拒绝通过加尼方面开展和谈，而是通过位于卡塔尔的代表处和西方直接接触。

加尼也并不是美国人所希望的那种傀儡，他非常强调阿富汗的独立，并推动外国部队的撤军。可惜事与愿违，2016年特朗普当选后，美国外交转向孤立主义，单方面撇开阿富汗和塔利班展开和平谈判，并确定于2021年完全撤军。

在阿富汗政治势力看来，这意味着加尼政府彻底失去美国人的扶持，其威望几乎降到了零。内外交困的加尼在2016年接受英国广播公司（BBC）采访时说，做阿富汗总统是“世界上最糟糕的工作”。

等到2019年选举，全国投票率仅剩不到20%，加尼的连任显得毫无说服力。阿卜杜拉拒绝再次合作，甚至自行就职，建立平行政府，这一度引发暴力冲突。之后特朗普政府出面调停，双方在2020年再次和解，加尼任命阿卜杜拉为国家和解委员会主席，处理与阿富汗和平进程有关的事务，军阀们也获得了新的职位。

▲ 2020年，加尼和阿卜杜拉签订权力分享协定

此时的加尼已是强弩之末，但他的强硬作风依旧不改。

整个第二任期，加尼政府都在美国的推动下试图与塔利班达成和平协议，建立过渡政府，但从未达成任何实质协议。加尼在国内也不忘与阿卜杜拉争权，4月时强行撤换内政和国防部长，引发对方不满。与此同时，随着美军撤出日期临近，各地军阀纷纷放弃抵抗塔利班，导致全国逐渐沦陷，留下喀布尔孤城。

8月15日，塔利班包围喀布尔，要求建立过渡政府。一片恐慌中，人们涌向喀布尔国际机场，试图挤上飞机。这其中，加尼的侄子、家族企业继承人苏丹·加尼乘坐私人飞机逃去了迪拜，临走时他还发帖称：“尽我所能，优雅地从一个危机转移到另一个危机。”

对此，阿富汗人愤怒地说，从美国空降的加尼家族全家，都是国家的蛀虫，把人民的财富化作了自己在迪拜的豪宅名车。

加尼曾经的盟友——前副议长胡马雍·胡马雍被塔利班任命为喀布尔警卫长官，加尼没有通知自己的合作伙伴，便从喀布尔消失了。最后他仅留下一则推文：“为了防止血流成河，我的最佳选择是离开。塔利班有责任保护阿富汗国民的荣誉与财富。”

对于加尼身在何处，坊间版本不断变化。8月15日，半岛电视台起初称他去了塔吉克斯坦，而当塔吉克斯坦方面否认后，又改称抵达乌兹别克斯坦。16日，俄罗斯卫星通讯社援引消息人士的话称，加尼已抵达阿曼苏丹国。到了18日，阿富汗电视台喀布尔新闻报道，加尼在阿联酋寻求避难，现位于阿布扎比。

当阿富汗妇女对塔利班的卷土重来感到恐惧时，加尼的女儿正在美国纽约过着艺术家的生活。玛丽亚姆·加尼是一位42岁的视觉艺术家和电影制片人，平时住在布鲁克林。当她父亲逃亡几天后，《纽约邮报》找到了她，但她拒绝回答记者在其公寓外提出的问题。

▲2021年8月15日，塔利班进入喀布尔城区

加尼的行为遭到阿富汗全民唾弃。他的老对手阿卜杜拉在推特上说，“真主会追究他的责任。”阿富汗国防部长比斯米拉汗穆罕默迪8月18日发推文，呼吁国际刑警组织逮捕出逃的加尼。

事实上，加尼的失败并非“修复失败国家”理论的失败，他从未有机会实践他的理论。他不了解他将要接手的军队，缺少美国人的支持后更是一触即溃。更为致命的是，加尼具有学者的孤傲而不具有政治家的变通。离开阿富汗几十年后，他缺乏必要的人脉关系，也一直拒绝适应阿富汗的现状，距离走向崩溃只是时间问题。

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